A.________ est professeure associée à la Faculté des sciences de la vie de l’École Polytechnique Fédérale (EPF) de Lausanne (EPFL) depuis 2012.

Le 23 juillet 2019, elle a déposé une demande de promotion auprès de la Doyenne de la Faculté afin d’accéder au statut de professeure ordinaire. Après avoir fait l’objet d’un examen par la présidence des affaires académiques, sa candidature n’a pas été soumise au Conseil des EPF, ce qui a été confirmé par la Commission de recours interne des EPF (ci-après: CRIEPF) le 25 août 2022.

Le 24 octobre 2022, A.________ a demandé à pouvoir consulter son dossier d’évaluation en lien avec sa demande de promotion. Cette demande d’accès a été rejetée par le Président de l’EPFL, le 23 novembre 2022. Il lui a néanmoins communiqué les informations disponibles sur l’origine des données, le but et les bases juridiques du traitement, les catégories de données traitées et de participants au fichier ainsi que les catégories de destinataires des données.

Le recours interjeté contre cette décision a été admis par la CRIEPF, le 15 juin 2023, qui a renvoyé l’affaire à l’EPFL pour qu’elle statue à nouveau dans le sens de ses considérants. L’EPFL a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF).

Par arrêt du 12 février 2024, le TAF a admis le recours au sens des considérants et annulé la décision de la CRIEPF. Il a considéré en substance que l’autorité inférieure n’avait pas tenu compte de l’intérêt public au maintien de la confidentialité dans le système d’évaluation par les pairs, que certains documents du dossier de promotion ne pouvaient pas être transmis alors que d’autres pouvaient l’être sans restriction ou moyennant une anonymisation. Il a renvoyé l’affaire à l’EPFL pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le recours formé par A.________ par acte du 22 mars 2024 contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral dans la cause 1C_182/2024 du 4 avril 2024, au motif que la décision incidente de renvoi ne causait aucun préjudice irréparable à la recourante. Cette dernière conservait en effet la possibilité de recourir contre la nouvelle décision de l’EPFL.

Par décision du 23 mai 2024, l’EPFL a accordé à A.________ l’accès, conformément à l’arrêt du TAF, au dossier de promotion faisant partie de la « Bibliométrie », au document intitulé « Profil de A.________ », à son dossier de candidature, ainsi qu’aux éléments compris dans le « Dossier d’enseignement complet ».

Agissant à nouveau le 22 juin 2024 par recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d’annuler l’arrêt du TAF du 12 février 2024 et de lui accorder un accès complet à son dossier d’évaluation de l’EPFL.

(…)

2.  La recourante fait grief au TAF d’avoir violé la législation sur la protection des données en lui ayant refusé l’accès à son dossier de demande de promotion, plus spécifiquement aux rapports des experts externes et internes qui se sont prononcés sur sa candidature. (…)

2.1. Le droit d’accès en matière de protection des données et le droit de consulter un dossier dans le cadre d’une procédure (cf. art. 26 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]) sont des droits indépendants qui ne sont pas identiques en termes de portée et de conditions. Bien que ces droits peuvent se chevaucher en partie, ils ont chacun leur champ d’application particulier qui n’est pas couvert par l’autre droit (ATF 125 II 473 consid. 4a et 123 II 534 consid. 2e). Le droit de consulter un dossier peut aussi s’appliquer en dehors d’une procédure formelle, pour autant qu’il existe un intérêt particulier digne de protection (ATF 113 Ia 1 consid. 4a et 4d). Quant au droit d’accès à des données personnelles, il peut être invoqué en dehors d’une procédure administrative sans qu’il soit nécessaire de justifier d’un intérêt, mais ne s’étend cependant qu’aux données de la personne concernée (cf. ATF 123 II 543 consid. 2e avec les références). 

Dans le cas d’espèce, la recourante a demandé à l’EPFL de pouvoir accéder à son dossier de candidature en invoquant les dispositions légales de la protection des données personnelles. Le TAF et avant lui la CRIEPF ont ainsi traité cette requête sur la base de ces dispositions, considérant notamment que la procédure d’examen de la demande de promotion était terminée de sorte que l’art. 26 al. 1 PA n’était pas applicable (cf. décision du 15 juin 2023 de la CRIEPF, BK 2022 53 consid. 5). Bien que ce motif avancé ne saurait être décisif, la recourante n’a pas remis en cause l’application des dispositions de la loi sur la protection des données et fonde d’ailleurs son recours sur celles-ci. Elle demande en l’occurrence l’accès à des données personnelles la concernant, de sorte que la cause peut être examinée à l’aune des dispositions régissant l’accès à des données personnelles (cf. ATF 123 II 543 consid. 2f).

2.2. Au 1er septembre 2023, une révision totale de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD; RS 235.1) est entrée en vigueur. Celle-ci ne s’applique pas aux recours pendants contre les décisions de première instance rendues avant son entrée en vigueur (cf. art. 70 LPD), ce qui est le cas des décisions de l’EPFL et de la CRIEPF, de sorte que l’ancien droit demeure applicable. 

 2.2.1. En vertu de l’ancien art. 8 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données en vigueur jusqu’au 31 août 2023 (aLPD; RO 1993 1945), toute personne peut demander au maître d’un fichier si des données la concernant sont traitées (al. 1). Le maître du fichier doit lui communiquer: toutes les données la concernant qui sont contenues dans le fichier, y compris les informations disponibles sur l’origine des données (al. 2 let. a); le but et éventuellement la base juridique du traitement, les catégories de données personnelles traitées, de participants au fichier et de destinataires des données (al. 2 let. b). Ce droit de consultation existe indépendamment de tout intérêt; ce n’est qu’en cas de refus de la part du maître du fichier, qu’une pesée d’intérêts doit avoir lieu. La prise en compte de l’intérêt du requérant joue également un rôle lorsque se pose la question d’un éventuel abus de droit (ATF 141 III 119 consid. 7.1.1). 

 2.2.2. Selon l’art. 9 al. 1 aLPD, le maître du fichier peut refuser ou restreindre la communication des renseignements demandés, voire en différer l’octroi, dans la mesure où: une loi au sens formel le prévoit (let. a); les intérêts prépondérants d’un tiers l’exigent (let. b). L’alinéa 2 ajoute qu’un organe fédéral peut refuser ou restreindre la communication des renseignements demandés, voire en différer l’octroi, dans la mesure où: un intérêt public prépondérant, en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, l’exige (let. a); la communication des renseignements risque de compromettre une instruction pénale ou une autre procédure d’instruction (let. b). Dès que le motif justifiant le refus, la restriction ou l’ajournement disparaît, l’organe fédéral est tenu de communiquer les renseignements demandés, pour autant que cela ne s’avère pas impossible ou ne nécessite pas un travail disproportionné (al. 3). Il convient de procéder à une mise en balance des intérêts (ATF 138 III 425 consid. 6.1). En principe, si l’anonymisation des documents concernés suffit à protéger les tiers, le droit d’accès du titulaire des données ne devrait pas, sous peine d’une violation du principe de la proportionnalité (cf. art. 4 al. 2 LPD), faire l’objet d’une plus grande restriction (ATF 141 III 119 consid. 6.2). 

2.3. Les rapports de travail du corps professoral de l’EPFL font l’objet d’une ordonnance du Conseil des EPF (cf. art. 17 al. 2 loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales [Loi sur les EPF; RS 414.110]). Aux termes de l’art. 3 al. 1 de cette ordonnance du 18 septembre 2003 sur le corps professoral des EPF (RS 172.220.113.40), les deux EPF prennent les mesures nécessaires pour nommer au poste de professeur des scientifiques suisses ou étrangers qui travaillent au plus haut niveau de qualité mesuré aux normes internationalement reconnues dans leurs activités de formation, de recherche et de fourniture de services et qui assurent la continuité et l’excellence de l’enseignement et de la recherche. L’art. 11 règle la promotion au rang de professeur ordinaire qui doit avoir lieu sur la base d’une évaluation. Le processus et les critères de cette évaluation sont définis dans un règlement de la direction de l’EPFL du 4 mai 2004 sur la nomination de professeur associé à professeur ordinaire (règlement de nomination; LEX 4.2.2). 

2.4. Il est indéniable que la recourante dispose d’un intérêt légitime à pouvoir accéder à son dossier de candidature et comprendre les raisons ayant conduit au refus de sa promotion en tant que professeure ordinaire. Étroitement lié à sa liberté personnelle, ce droit d’accès doit lui permettre de contrôler l’exactitude des données qui la concernent et vérifier si leur traitement est conforme au droit (cf. ATF 138 III 425 consid. 5.3 et 122 I 153 consid. 6 b/aa). Dans la mesure où la recourante est identifiée par les rapports litigieux des experts, les informations qu’ils contiennent sont des données personnelles au sens de l’art. 3 let. a aLPD qui doivent en principe lui être communiquées. 

 2.5. Il convient par conséquent d’examiner si un intérêt public ou privé prépondérant justifiait une restriction au droit d’accès. Le TAF a considéré que l’intérêt public au maintien de la confidentialité dans le système d’évaluation par les pairs ( » peer review « ) l’emportait sur l’intérêt de la recourante à accéder aux rapports des experts. 

 2.5.1. Les Hautes écoles suisses, y compris les écoles polytechniques fédérales, représentent l’un des secteurs les plus importants de la recherche, dont les objectifs sont de former des étudiants avancés, d’élargir et maintenir un haut niveau de compétence du corps enseignant, et de mettre à disposition le savoir acquis au profit de la collectivité (cf. Message du 18 novembre 1981 concernant la loi sur la recherche [actuellement loi fédérale du 14 décembre 2012 sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation, LERI; RS 420.1], FF 1981 III 989, p. 1005). Il est attendu des EPF qu’elles créent des centres d’excellence et collaborent intensivement avec d’autres hautes écoles, les milieux économiques et l’administration (Message du 14 décembre 1987 concernant la loi sur les EPF, FF 1988 I 697, p. 713). L’assurance de la qualité de l’enseignement, qui est l’une des tâches principales des EPF (cf. art. 10b loi sur les EPF), inclut l’évaluation de la qualité des prestations des professeurs (cf. Message du 27 février 2002 concernant la révision partielle de la loi sur les EPF, FF 2002 3251, p. 3267). 

La nomination à l’EPFL au poste de professeur ordinaire doit répondre à des critères exigeants définis directement par les établissements (cf. art. 3 al. 1 de l’ordonnance sur le corps professoral des EPF). Saisi d’une demande de promotion, le Comité d’évaluation académique de la Faculté (CEA) de l’EPFL exige notamment des lettres de référence de six personnalités reconnues sur le plan international et charge six experts externes de haut niveau de rendre des rapports afin d’évaluer la qualité de la candidature. Les personnes référentes et les rapporteurs doivent faire preuve d’indépendance par rapport au candidat (cf. art. 2 du règlement de nomination). Intitulé « Protection des informations et accès au dossier d’évaluation », l’art. 10 du règlement de nomination indique que le dossier d’évaluation n’est pas accessible au candidat dans un but de protéger ce dernier ainsi que d’assurer la qualité et la véracité des avis émis par les experts. Depuis le 1er septembre 2023, le principe de la confidentialité des documents réunis dans le cadre de la procédure de nomination et d’évaluation des membres du corps professoral, en particulier les évaluations par des pairs et les lettres de référence, est mentionné à l’art. 15 de l’ordonnance du Conseil des EPF du 8 décembre 2022 concernant la protection des données personnelles du personnel du domaine des EPF (OPD-EPF; RS 172.220.113.42). Cette dernière disposition n’est toutefois pas applicable au présent litige dont la décision de première instance a été rendue avant l’entrée en vigueur de la réforme de la LPD (cf. art. 70 LPD).

 2.5.2. Le système de promotion mis en place par l’EPFL se base sur la méthode d’évaluation collective de chercheurs sur l’activité d’un autre chercheur d’une même discipline scientifique (évaluation par les pairs; « peer review »). Ce système, largement éprouvé dans le domaine scientifique, est à la fois utilisé dans la publication de travaux techniques et dans le recrutement ou la promotion de chercheurs. La recourante fait remarquer que seuls les noms des rapporteurs sont traditionnellement anonymisés et non leurs appréciations. 

L’évaluation effectuée par les pairs de la recourante a cependant été menée dans un processus de promotion. Si la publication des avis et critiques d’experts sur les travaux de leurs confrères s’avère justifiée par une optique d’alimenter le débat scientifique et de faire progresser la recherche, ces finalités ne sont pas poursuivies dans le cadre d’une procédure de promotion. Dans une telle procédure, le bon fonctionnement du système impose de garder l’identité des experts et des rapporteurs confidentielle afin de garantir leur totale indépendance. Si leur identité était connue des candidats, ils pourraient être tentés de rédiger leurs mémoires de façon à éviter toute situation conflictuelle et ne seraient ainsi pas en mesure de rendre leur appréciation en toute objectivité. Sans anonymat, il pourrait également exister un risque que les experts refusent tout simplement de se prononcer, rendant leur sélection plus difficile. L’activité de recherche expérimentale du cancer du sein de la recourante porte, au demeurant, sur un domaine spécialisé, impliquant nécessairement des relations mutuelles étroites entre les différents chercheurs de ce secteur, dans lequel des rapporteurs qualifiés susceptibles d’émettre des avis neutres seraient d’autant plus difficile à trouver. La confidentialité est par ailleurs aussi la règle dans le cadre de l’institution londonienne que la recourante cite, laquelle interdit expressément de divulguer toute information qui permettrait d’identifier les personnes de référence. Il n’est de même pas dénué d’intérêt de vouloir garder l’identité des experts internes (membres du CEA de l’EPFL et de la faculté) confidentielle afin de maintenir une ambiance de travail sereine au sein de l’institution. Enfin, compte tenu de l’art. 10 du règlement de nomination, les personnes impliquées en qualité de rapporteur dans la procédure d’évaluation des candidats pouvaient s’attendre à ce que leurs appréciations et déclarations ne soient pas révélées à la personne concernée. Ils ont pris position sur la candidature de la recourante, en se fondant sur des critères objectifs et à l’initiative du CEA de l’intimée, de sorte que leur intérêt à la confidentialité doit également être pris en considération dans la pesée des intérêts (cf. ATF 122 I 153 consid. 6 c/bb; cf. aussi arrêt 1C_74/2015 du 2 décembre 2015 consid. 4, in ZBI 118/2014 94, en particulier par rapport à l’intérêt, qui peut s’opposer à la transparence, de la protection des données des personnes évaluées).

Au vu de ces éléments, le TAF pouvait sans violer le droit fédéral retenir que la mise en balance des intérêts penchait, en l’occurrence, en faveur du maintien de la confidentialité.

 2.6. La restriction au droit d’accès de la recourante étant justifiée par des intérêts prépondérants, il convient encore d’examiner si une mesure moins incisive aurait pu être ordonnée. 

Le TAF a considéré qu’une mesure d’anonymisation des rapports ne serait pas suffisante et que l’intégralité des documents ne pouvait pas être transmise à la recourante. Un caviardage limité aux noms des experts ne permettrait en effet pas de garantir leur identité confidentielle, dès lors qu’ils indiquaient la nature de leurs relations professionnelles passées ou présentes avec la recourante, ainsi que leur domaine de compétence. La recourante soutient qu’une anonymisation limitée au nom des experts serait suffisante, mais ne remet cependant pas en cause le fait qu’elle pourrait les identifier sur la base de leurs explications dans les rapports. Dans ces conditions, un caviardage limité aux noms des experts ne serait effectivement pas apte à garder leur identité secrète. Afin de maintenir ces rapports intelligibles, une anonymisation des autres informations susceptibles d’identifier les experts n’entre également pas en ligne de compte. Le TAF pouvait ainsi considérer que les documents litigieux ne pouvaient pas faire l’objet d’une mesure moins incisive qu’un refus complet de transmission. Le refus d’accès aux documents litigieux respecte dans ces conditions le principe de la proportionnalité.

(TF 1C_375/2024 du 1^er mai 2025, consid. 2)

Me Philippe Ehrenström, avocat, LLM