2.2.1. Selon l’art. 24 al. 1 Cst., les Suisses et les Suissesses ont le droit de s’établir en un lieu quelconque du pays. La liberté d’établissement garantit à toute personne de nationalité suisse le droit de choisir son lieu de séjour et son domicile, ainsi que d’entrer en Suisse et de s’y établir; elle impose aux cantons et aux communes d’autoriser tout citoyen suisse à s’établir sur leur territoire et leur interdit en même temps d’empêcher ou de compliquer le transfert du domicile choisi vers un autre canton, commune ou pays étranger (ATF 148 I 97 consid. 3.2.1; 135 I 233 consid. 5.2; 128 I 280 consid. 4.1.1). 

2.2.2. La liberté d’établissement n’est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l’art. 36 Cst. (ATF 128 I 280 consid. 4.1.2; arrêt 2C_273/2023 du 30 mai 2024 consid. 5.3). Selon cette disposition, toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi, les cas de danger sérieux, direct et imminent étant réservés (al. 1). En outre, toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2), et elle doit être proportionnée au but visé (al. 3; arrêt 8C_390/2019 du 20 septembre 2019 consid. 6.4.2). 

2.2.3. En matière d’obligation de résidence des fonctionnaires, la jurisprudence a, dans un premier temps, admis des restrictions à la liberté d’établissement fondées sur un intérêt public. En tant qu’employeur, l’État pouvait adopter, dans le cadre de la réglementation légale concernant les rapports de service, des prescriptions relatives au domicile des fonctionnaires. Outre les exigences purement professionnelles, une série de raisons objectives justifiait de maintenir un lien entre le fonctionnaire et la population ainsi que la collectivité, le but étant que ce premier ait connaissance dans le cadre de son travail, mais également à titre privé, des problèmes rencontrés par la collectivité (ATF 103 Ia 455). Par la suite, les critères des besoins du service ainsi que des relations particulières avec la population, tout en excluant des motifs purement fiscaux, ont été utilisés afin d’examiner une obligation de résidence (ATF 120 Ia 203 consid. 3a; 118 Ia 410 avec les références). Ainsi, l’existence d’un intérêt public justifiant une obligation de résidence avait notamment été admise pour les fonctionnaires des corps de police ou des pompiers, pour les enseignants, pour le chef d’un contrôle des habitants communal, pour le surveillant d’un établissement pénitentiaire, pour un préfet, ainsi que pour le greffier d’un tribunal de district, mais pas, par exemple, pour un ambulancier (ATF 128 I 280 consid. 4.2 avec les références). 

Plus récemment, la jurisprudence a précisé que des motifs de disponibilité accrue ou de proximité avec la population ne pouvaient plus justifier une obligation de résidence. La seule exception existe lorsque est en cause l’exercice d’une activité relevant de la puissance publique, exercée avec une grande autonomie et qui est comparable à des hautes fonctions étatiques, à l’instar d’un notaire ou d’un chef de service de la police cantonale (ATF 128 I 280 consid. 4.3; arrêt 8C_733/2018 du 13 juin 2019 consid. 4.3.1 à 4.3.3). L’essence d’une obligation de résidence trouve en effet sa source dans le principe démocratique fondamental selon lequel le pouvoir étatique est exercé par les citoyens de l’État eux-mêmes, ce qui ne saurait cependant se justifier que pour l’exercice de prérogatives relevant de la puissance publique. Même pour cette catégorie d’agents publics, des raisons concrètes prépondérantes (objectives ou subjectives) pourraient néanmoins conduire à devoir respecter la liberté d’établissement (ATF 128 I 280 consid. 4.3.2; cf. aussi la jurisprudence énumérée in Malinverni/ Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd. 2021, n° 861-865; Patricia Egli, in St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4e éd. 2023, n° 40 ad art. 24 Cst.).

La doctrine considère que l’obligation de résidence des fonctionnaires devrait rester l’exception, la règle étant le libre choix du domicile. Une restriction à cette liberté constitutionnelle ne devrait ainsi être admise qu’exceptionnellement, en présence de réels besoins de service, de l’importance de la fonction ou de la nécessité d’un enracinement local, en dehors de toute considération fiscale prépondérante (cf. Pérez/ Nguyen, in Commentaire romand Constitution fédérale, 2021, n° 63 ad art. 24 Cst. avec les références; Patricia Egli, op. cit., n° 41 ad art. 24 Cst.; Rudin/Keller, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2e éd. 2025, n° 41 s. ad art. 24 Cst.). 

(TF 1D_4/2026 du 21 août 2026)

Me Philippe Ehrenström, avocat, LLM

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