Enquête administrative: indemnisation des frais d’avocat?

En instance fédérale, le litige ne porte plus que sur le point de savoir si la cour cantonale a violé les droits constitutionnels du recourant en confirmant le refus du DIP [Département de l’Instruction publique du canton de Genève] de prendre en charge les honoraires d’avocat encourus par ce dernier pendant l’enquête administrative.

Selon l’art. 14A al. 1 du Règlement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, secondaire et tertiaire ne relevant pas des hautes écoles du 12 juin 2022 (RStCE; RS/GE B 5 10.04) – dont il n’est pas contesté qu’il s’applique en l’espèce -, les frais de procédure et honoraires d’avocat effectifs à la charge d’un membre du personnel en raison d’une procédure de nature civile, pénale ou administrative initiée contre lui par des tiers pour des faits en relation avec son activité professionnelle sont pris en charge par l’Etat pour autant que, cumulativement: le membre du personnel concerné ait obtenu au préalable l’accord du chef du département ou de la personne déléguée par lui quant à ladite prise en charge (let. a); le membre du personnel n’ait pas commis de faute grave et intentionnelle (let. b) et la procédure ne soit pas initiée par l’Etat lui-même (let. c). 

L’art. 14A RStCE est identique à l’art. 14A du Règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC; RS/GE B 5 05.01), ainsi qu’à l’art. 9A du Règlement général sur le personnel de la police du 16 mars 2016 (RGPol; RS/GE F 1 05.07). La jurisprudence rendue en lien avec ces deux articles peut donc s’appliquer en l’espèce.

La fiche 01.07.03 publiée par la Direction générale de l’Office du Personnel de l’Etat dans le Mémento des instructions de l’OPE (MIOPE) indique par ailleurs, en commentaire des articles 14A RPAC et RStCE, que « la prise en charge des frais de procédure et honoraires d’avocat ne se justifie pas lorsque la procédure a été initiée d’office par la justice ».

 Après avoir rappelé la disposition cantonale exposée ci-dessus, la cour cantonale a indiqué qu’elle avait déjà par le passé été amenée à écarter l’action d’un fonctionnaire, intentée contre l’Etat, pour le paiement de ses honoraires d’avocat, au motif que la prétention n’avait pas de fondement de droit public. Elle avait alors considéré que le droit cantonal ne prévoyait pas la possibilité d’une prise en charge par l’Etat des frais de la défense d’un fonctionnaire poursuivi d’office, dans le cadre d’une procédure pénale. Elle avait spécifié que cette absence de norme ne constituait pas un silence qualifié, la doctrine ne prévoyant pas non plus une telle obligation (ATA/1040/2016 du 13 décembre 2016; ATA/88/2006 confirmé par l’arrêt 2P.96/2006 du 27 juillet 2006). La cour cantonale a considéré que ces arrêts conservaient leur pertinence dans le cas d’espèce. Elle a souligné que l’art. 14A RPAC, dans sa teneur actuelle, ne contenait aucune règle visant la prise en charge des frais de défense d’un collaborateur dans le cadre d’une enquête administrative. Elle a relevé qu’au contraire, cela était exclu lorsque la procédure était initiée par l’Etat lui-même, ce qui était le cas en l’espèce. Elle a par conséquent rejeté le recours sur ce point. 

Le recourant fait […]  valoir que l’interprétation de la cour cantonale selon laquelle la procédure administrative aurait été « initiée » par l’Etat serait insoutenable en ce sens qu’elle irait à l’encontre tant de la lettre claire de la loi que du but poursuivi par l’art. 14A RStCE, à savoir la concrétisation du devoir de protection de l’Etat employeur prévu par l’art. 125 de la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 (LIP; RS/GE C 1 10). Il soutient que l’interprétation de la cour cantonale reviendrait à systématiquement nier la prise en charge des frais d’avocat d’un collaborateur faisant l’objet d’une procédure administrative, ce alors même que cette dernière n’aurait été enclenchée qu’en raison d’accusations portées par des tiers. Il prétend également qu’une telle interprétation instaurerait une distinction injustifiable d’avec la procédure pénale menée contre lui, laquelle concernait des faits poursuivis d’office mais pour laquelle le DIP avait accepté de prendre en charge ses frais. La distinction est selon lui d’autant plus insoutenable qu’à l’inverse de ce qui prévaut pour la procédure d’enquête administrative, les règles de procédure pénale permettent au prévenu innocenté d’être indemnisé pour ses frais et honoraires d’avocat (art. 429 CPP). Enfin, il souligne que la solution adoptée par la cour cantonale heurte de manière évidente le sentiment de justice et d’équité puisqu’il a été blanchi. 

 Tout d’abord, il sera rappelé que l’allocation de dépens à la partie qui obtient gain de cause ne découle ni des principes généraux du droit, ni des garanties de procédure de la Constitution fédérale, mais bien des seules dispositions procédurales cantonales applicables à la cause.

 La question des dépens est en l’espèce expressément réglée à l’art. 14A RStCE. Cette disposition ne contient, à première vue, aucune réserve pour les frais d’avocat supportés par le fonctionnaire durant une enquête administrative ouverte contre lui. 

 Il n’apparaît pas arbitraire de considérer qu’une enquête administrative ne constitue pas une procédure administrative au sens de l’art. 14A RStCE. La fiche MIOPE 01.07.03 fait en effet clairement référence à des procédures initiées par la justice, c’est-à-dire à des procédures judiciaires, ce qui n’est pas le cas d’une enquête administrative. Cette dernière n’a pas d’effets juridiques directs et ne se solde en particulier pas par une décision sujette à recours mais par un rapport sur lequel l’intéressé a la possibilité de s’exprimer (art. 57 al. 5 RStCE). Elle constitue en effet un simple instrument de surveillance. Même si les principes généraux de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA; RS/GE E 5 10) sont en partie applicables (en particulier s’agissant de l’établissement des faits; art. 57 al. 1 RStCE), il n’existe par ailleurs pas de « parties » en tant que telles dans le cadre d’une enquête administrative, de sorte qu’il n’y a en principe pas de véritables droits de « partie » non plus (arrêt A-2191/2019 du 9 décembre 2019 consid. 4.6.2). Il est dès lors concevable qu’il n’y ait pas de droit à des dépens dans ce cadre. 

Par ailleurs, la procédure disciplinaire est en grande partie guidée par le principe de l’opportunité. La présomption d’innocence ne prévaut en outre pas en droit disciplinaire, qui ne connaît pas de disposition équivalente à l’art. 10 al. 1 CPP. Au surplus, en procédure disciplinaire, l’autorité dispose en principe de la faculté de poursuivre ou non, respectivement de condamner ou non un fautif. A cet égard, le fait que l’autorité a choisi de prendre en charge les honoraires d’avocat du recourant pour la procédure pénale dirigée contre lui – dont le recourant affirme qu’elle n’a pas fait suite au dépôt d’une plainte alors que cela ne ressort pas de la décision attaquée – n’est pas déterminant et ne saurait en tout état consacrer un droit à l’allocation de dépens. 

 Il n’est pas contesté que le recourant était fondé à confier la sauvegarde de ses intérêts à un avocat durant la procédure disciplinaire (art. 57 al. 3 RSTCE). Il n’est toutefois pas rare, dans différents domaines de l’activité étatique, que des citoyens soient tenus, pour défendre utilement leurs intérêts, de participer à une procédure administrative assistés d’un mandataire juridique, sans pouvoir prétendre à des dépens sur la base du droit cantonal (arrêt 1P.145/2000 du 17 mai 2000, consid. 3b). La présente affaire n’est pas différente de ce point de vue. Le recourant ne fait d’ailleurs pas valoir que l’enquête administrative aurait été particulièrement longue et complexe et que les honoraires d’avocat supportés dépasseraient toute commune mesure, étant précisé que le recourant a conservé son traitement pendant la durée de l’enquête. Le recourant ne conteste au surplus pas que l’autorité était légitimée à ouvrir une enquête au vu de la gravité des faits. Enfin, il sera relevé que l’enquête administrative a été clôturée simplement en raison de l’impossibilité d’établir les faits. 

 Le Tribunal fédéral a en outre déjà été amené à confirmer un arrêt de la chambre administrative selon lequel le droit cantonal ne prévoyait pas la possibilité d’une prise en charge par l’Etat des frais de la défense d’un fonctionnaire poursuivi d’office dans le cadre d’une procédure pénale (arrêt 2P.96/2006 du 27 juillet 2006). 

 Ainsi, il n’apparaît pas que la solution retenue dans la décision attaquée soit arbitraire dans son résultat, même s’il n’est pas exclu qu’au vu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce une autre solution eût peut-être été préférable. 

(Arrêt du Tribunal fédéral 8C_630/2021 du 1er décembre 2022)

Commentaire: le résultat apparaît objectivement choquant – le recourant, enseignant, avait été blanchi au terme de l’enquête administrative, mais il doit supporter ses frais d’avocat. Quand on connaît la longueur et la pénibilité de ces procédures, cela revient à faire supporter un fardeau considérable aux fonctionnaires concernés, particulièrement dans des domaines où les plaintes et récriminations des administrés sont fréquentes (école, police, etc.), et parfois bien peu fondées…

Me Philippe Ehrenström, avocat, LLM, CAS, Genève et Onnens (VD)

A propos Me Philippe Ehrenström

Ce blog présente certains thèmes juridiques en Suisse ainsi que des questions d'actualité. Il est rédigé par Me Philippe Ehrenström, avocat indépendant, LL.M. (Tax), Genève et Yverdon.
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