Fonction publique : violation du devoir de fonction, révocation disciplinaire

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Selon l’art. 16 al. 1 de la la loi cantonale genevoise relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire, et des établissements publics médicaux (LPAC; RSG – GE B 5 05), les fonctionnaires et les employés qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement soit par négligence, peuvent faire l’objet, selon la gravité de la violation, des sanctions suivantes: 1° le blâme, sanction prononcée par le supérieur hiérarchique, en accord avec sa hiérarchie (let. a); 2° la suspension d’augmentation du traitement pendant une durée déterminée ou 3° la réduction de traitement à l’intérieur de la classe, sanctions prononcées, au sein de l’administration cantonale, par le chef du département ou le chancelier d’Etat, d’entente avec l’office du personnel de l’Etat (let. b); 4° le retour au statut d’employé en période probatoire pour une durée maximale de trois ans ou 5° la révocation, sanctions prononcées, à l’encontre d’un fonctionnaire au sein de l’administration cantonale, par le Conseil d’Etat (let. c).

Au vu de la diversité des agissements susceptibles de constituer une violation des devoirs de service, le législateur est contraint de recourir à des clauses générales susceptibles de saisir tous les agissements et les attitudes qui peuvent constituer des violations de ces devoirs; tout agissement, manquement ou omission, dès lors qu’il est incompatible avec le comportement que l’on est en droit d’attendre de celui qui occupe une fonction ou qui exerce une activité soumise au droit disciplinaire, peut engendrer une sanction, étant précisé que, pour être sanctionnée, la violation du devoir professionnel ou de fonction en cause doit être imputable à une faute, intentionnelle ou par négligence.

Le choix du type et de la gravité de la sanction doit répondre au principe de la proportionnalité. Il doit être approprié au genre et à la gravité de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les buts d’intérêt public recherchés.

Dans le domaine des mesures disciplinaires, la révocation est la sanction la plus lourde. Elle implique une violation grave ou continue des devoirs de service. Il peut s’agir soit d’une violation unique spécialement grave, soit d’un ensemble de transgressions dont la gravité résulte de leur répétition. L’importance du manquement doit être appréciée à la lumière des exigences particulières qui sont liées à la fonction occupée. Toute violation des devoirs de service ne saurait cependant être sanctionnée par la voie de la révocation disciplinaire. Cette mesure revêt en effet l’aspect d’une peine et présente un caractère plus ou moins infamant. Elle s’impose surtout dans les cas où le comportement de l’agent démontre qu’il n’est plus digne de rester en fonction.

Lorsque l’autorité choisit la sanction disciplinaire qu’elle considère appropriée, elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation, lequel est toutefois subordonné au respect du principe de la proportionnalité. Son choix ne dépend pas seulement des circonstances subjectives de la violation incriminée ou de la prévention générale, mais aussi de l’intérêt objectif à la restauration, vis-à-vis du public, du rapport de confiance qui a été compromis par la violation du devoir de fonction.

Le principe de la proportionnalité, bien que de rang constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée propre. Aussi, lorsque, comme en l’espèce, ce principe est invoqué en relation avec l’application du droit cantonal (en dehors du domaine de protection d’un droit fondamental spécial), le Tribunal fédéral n’intervient, en cas de violation du principe de la proportionnalité, que si la mesure de droit cantonal est manifestement disproportionnée et qu’elle viole simultanément l’interdiction de l’arbitraire; autrement dit, le grief se confond avec celui de l’arbitraire.

En l’espèce,

la cour cantonale a considéré que le recourant avait violé son secret de fonction en faisant usage des outils informatiques mis à sa disposition par son employeur pour satisfaire sa curiosité et, surtout, pour transmettre des informations confidentielles et sensibles à différents tiers, et notamment à un ami détective privé, qui avait utilisé ces informations pour son activité professionnelle. Les agissements du recourant s’étaient étendus sur plusieurs années (du 10 août 2010 au 18 mai 2015) et n’avaient pu être mis en lumière qu’après que la police eut constaté que des informations émanant de fichiers de la police avaient été remises par un détective privé à un trafiquant de drogue présumé. Ces éléments, qui avaient été reconnus par l’intéressé tant dans le cadre de la procédure pénale ayant abouti au prononcé du jugement du Tribunal de police du 13 décembre 2017 que dans celui de la présente procédure, rendaient la faute commise extrêmement lourde. S’il pouvait certes être relevé, en faveur du recourant, que le trouble psychique dont il souffrait et pour lequel il suivait un traitement depuis son arrestation permettait d’expliquer en partie les raisons de ses actes, il n’enlevait cependant rien à la gravité de la faute commise. A cet égard, les premiers juges ont en effet constaté, en se référant aux conclusions de l’expert psychiatre ayant examiné le recourant dans le cadre de la procédure pénale (rapport du docteur B.________, spécialiste en psychiatrie et psychothérapie, du 30 juin 2017), que le trouble en question n’avait pas altéré la faculté de l’intéressé d’apprécier le caractère illicite de ses actes, mais seulement très légèrement diminué sa faculté de se déterminer d’après cette appréciation. Une sanction moins incisive que la révocation n’était ainsi pas envisageable en l’espèce, car inapte à rétablir le lien de confiance entre l’Etat et le recourant, qui avait été irrémédiablement rompu. Aussi la révocation de l’employé apparaissait-elle proportionnée aux actes qui lui étaient reprochés.

Le recourant fait valoir que la seule violation du secret de fonction ne permettait pas de conclure qu’il était indigne de continuer à œuvrer au sein de la fonction publique, ce d’autant plus que ladite violation découlerait d’un trouble dont il avait pris conscience et qu’il soignait depuis lors avec succès. Partant, il considère qu’il devrait être réintégré ou se voir reconnaître le droit au versement d’une indemnité pouvant atteindre vingt-quatre mois de son dernier salaire, en application des « règles de protection des agents de la fonction publique genevoise en cas de licenciement infondé ou illégal ». Ces griefs se révèlent dénués de fondement et l’appréciation juridique opérée par les premiers juges échappe au grief d’arbitraire. Pour les motifs exposés par ceux-ci, la violation par l’employé de ses devoirs de service apparaît particulièrement grave. Ni le trouble psychique avancé par l’employé pour tenter de justifier son comportement, ni son argumentation selon laquelle « [s]on trouble aurait dû être perçu par [s]a hiérarchie qui, dans ces circonstances, aurait été bien inspirée de limiter [s]es accès aux bases de données », ne sont susceptibles de diminuer la gravité de son manquement. A ce propos, on relèvera que le Conseil d’Etat a précisément libéré le recourant de son obligation de travailler au mois de septembre 2015, soit dès qu’il a été au courant de possibles agissements répréhensibles de sa part en relation avec la transmission d’informations confidentielles à des tiers, lors de l’ouverture d’une procédure pénale à l’encontre de son employé.

Le recourant reproche en outre à la Cour administrative d’avoir violé l’interdiction de l’arbitraire ainsi que son droit d’être entendu en confirmant la révocation qui avait été prononcée par le Conseil d’Etat à une date où la procédure pénale était toujours pendante. Il soutient à cet égard que même si la personne en charge de l’enquête administrative a instruit le dossier essentiellement sous l’angle de la violation du secret de fonction, les magistrats du Conseil d’Etat avaient nécessairement été influencés par la gravité des infractions qui lui étaient reprochées, en particulier par la corruption passive. La violation de son droit d’être entendu résiderait ainsi dans le fait qu’il n’aurait pas pu faire valoir, devant le Conseil d’Etat, que la violation du secret de fonction n’était pas en soi suffisante pour justifier une révocation, au moment où il a formulé des observations au rapport d’enquête administrative du 30 juin 2016.

Dans la mesure où il ressort tant des constatations cantonales que de l’arrêté de révocation du 28 septembre 2016 que la violation du secret de fonction commise par l’employé constitue une faute d’une extrême gravité en raison de la durée et de la répétition des divulgations et du caractère hautement sensible des informations transmises, l’argumentation du recourant tombe à faux. Les premiers juges ont en effet indiqué qu’il n’apparaissait pas que l’intéressé eût agi pour des motifs économiques et ont expliqué que quels qu’aient été les motifs pour lesquels le recourant s’était autorisé à transmettre des renseignements provenant des programmes informatiques de la police à des tiers, rien ne justifiait une telle violation du secret de fonction au vu de la nature extrêmement sensible des données figurant dans la base de données de la police.

Au vu de ce qui précède, la cour cantonale n’a pas abusé de son large pouvoir d’appréciation en considérant que toute sanction moins incisive que la révocation serait impropre à restaurer le rapport de confiance qui a été irrémédiablement compromis par la violation du devoir de fonction, ce qui, n’en déplaise au recourant, est un élément tout à fait pertinent.

(Arrêt du Tribunal fédéral 8C_161/2019 du 26 juin 2020)

Me Philippe Ehrenström, LL.M., avocat, Genève et Onnens (VD)

 

A propos Me Philippe Ehrenström

Ce blog présente certains thèmes juridiques en Suisse ainsi que des questions d'actualité. Il est rédigé par Me Philippe Ehrenström, avocat indépendant, LL.M. (Tax), Genève et Yverdon.
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