Le litige porte sur le refus de l’Office cantonal de l’inspection et des relations du travail (OCIRT) d’accorder au recourant l’accès au dossier relatif à la procédure ouverte contre son ancien employeur suite à sa dénonciation.
La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n’importe quel administré signale à l’autorité compétente de première instance le comportement contraire au droit d’une personne, privée ou agent étatique, ou d’une autorité. La dénonciation est possible dans toute matière où l’autorité pourrait intervenir d’office. En principe, l’administré n’a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d’effets, car l’autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite ; le dénonciateur n’a même pas de droit à ce que l’autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation.
Dès lors qu’il ne sollicite pas une décision touchant ses intérêts, juridiques ou de fait, le dénonciateur n’a pas, en tant que tel, la qualité de partie à la procédure qui pourrait être ouverte suite à sa dénonciation. Par conséquent, dans une procédure non contentieuse, la seule qualité de dénonciateur ne donne pas le droit à l’ouverture d’une procédure, à ce qu’une décision soit prise ou à recourir contre la décision éventuellement prise ; le dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l’autorité de surveillance intervienne.
De jurisprudence constante, le dénonciateur n’a pas la qualité de partie dans une procédure disciplinaire engagée à l’encontre de personnes exerçant une profession réglementée, à l’instar des médecins ou des avocats (ATA/359/2017 du 28 mars 2017 consid. 4a ; ATA/300/2016 du 12 avril 2016 consid. 6 et les références citées). S’agissant plus spécifiquement de ces derniers, le Tribunal fédéral a précisé que la procédure de surveillance disciplinaire des avocats avait pour but d’assurer l’exercice correct de la profession par les avocats et de préserver la confiance du public à leur égard, et non de défendre les intérêts privés des particuliers (ATF 138 II 162 ; 135 II 145).
La loi peut toutefois (parfois) conférer au dénonciateur un droit à être informé, dans une mesure plus ou moins grande, de la suite donnée à sa dénonciation.
Tel est notamment le cas de l’art. 48 de la loi sur la profession d’avocat du 26 avril 2002 (LPAv – E 6 10) qui prévoit que si la commission du barreau a ouvert une procédure sur une dénonciation, l’auteur de cette dernière est avisé de la suite qui y a été donnée. Ce dernier n’a pas accès au dossier. La commission du barreau lui communique la sanction infligée et décide dans chaque cas de la mesure dans laquelle il se justifie de lui donner connaissance des considérants.
À titre d’exemple également, l’art. 73 du règlement de l’établissement de Curabilis du 19 mars 2014 (RCurabilis – F 1 50.15) prévoit que la personne détenue peut adresser, sous pli fermé, une dénonciation ou une pétition au directeur de Curabilis, à l’autorité de placement, au directeur général de l’office cantonal de la détention ou encore au chef du département (al. 1). L’autorité compétente peut refuser d’ouvrir une enquête si la dénonciation est manifestement mal fondée, notamment si elle se borne à critiquer des mesures d’organisation internes dictées par des impératifs organisationnels ou sécuritaires, ou si elle est abusive. L’autorité compétente informe le dénonciateur de son refus (al. 7). Le dénonciateur n’a pas la qualité de partie à la procédure. Néanmoins, il est informé par écrit des suites données à la dénonciation (al. 8)
Certains auteurs considèrent que l’autorité devrait, d’une manière générale, au moins aviser le dénonciateur qu’elle prend ou non sa démarche en considération.
Une loi spéciale peut également conférer expressément la qualité de partie à certains types de dénonciateurs, soit les plaignants, qui dénoncent pour leur part des agissements qui les touchent personnellement ; on se trouve alors dans le cas d’une plainte formalisée. Un organe spécial est alors institué pour traiter les plaintes et, si la plainte est recevable, une décision doit être prise, ce qui n’est en principe pas le cas pour les dénonciations ordinaires. En tant que partie, le plaignant aura ainsi droit à ce qu’une décision soit rendue.
À titre d’exemple, la loi sur la commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients du 7 avril 2006 (LComPS – K 3 03) confère expressément la qualité de partie à un type de dénonciateur. La loi distingue les cas où la commission est saisie par voie de plainte ou de dénonciation. Selon l’art. 8 al. 1 LComPS, la commission peut se saisir d’office ou être saisie par le dépôt d’une plainte émanant du patient concerné, de son représentant thérapeutique ou de son représentant légal. L’art. 8 al. 2 LComPS prévoit que la commission peut également être saisie par une dénonciation du département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé, des professionnels de la santé, des institutions de la santé, d’autres autorités ou de particuliers. L’art. 9 LComPS énumère quant à lui les personnes qui ont la qualité de partie à la procédure, à savoir le patient qui saisit la commission de surveillance (appelé également le patient-plaignant), la personne habilitée à décider des soins en son nom, le professionnel de la santé ou l’institution de santé mise en cause. Dans ces circonstances, le patient, qui a saisi la commission en invoquant une violation de ses droits de patient, aura la qualité de partie et pourra faire valoir les éventuelles violations de ses droits de patient. En revanche, il ne pourra prendre de conclusions sur la sanction envers le médecin concerné car il ne disposera pas de la qualité de partie dans la procédure disciplinaire (art. 22 al. 2 LComPS).
Toujours à titre d’exemple, l’art. 94 al. 1 de la loi fédérale sur la radio et la télévision du 24 mars 2006 (LRTV ; RS 784.40) prévoit que peut déposer plainte contre une publication rédactionnelle déjà parue ou contre le refus d’accorder l’accès quiconque était partie à la procédure de réclamation devant l’organe de médiation (let. a) et prouve que l’objet de la publication rédactionnelle contestée le touche de près ou que sa demande d’accès (art. 91 al. 3 let. b LRTV) a été refusée (let. b). L’art. 96 al. 1 in fine LRTV précise que « les plaignants ne jouissent pas des droits reconnus aux parties ».
À teneur de l’art. 54 de la loi fédérale sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (LTr – RS 822.11), l’autorité compétente est tenue d’examiner les dénonciations pour inobservation de la loi, d’une ordonnance ou d’une décision, et, lorsqu’une dénonciation se révèle fondée, de procéder conformément aux art. 51 à 53 LTr (al. 1). Si, en cas de dénonciation, l’autorité n’intervient pas ou ne prend que des mesures insuffisantes, l’autorité supérieure peut être saisie (al. 2). Le secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) est l’autorité fédérale de surveillance, au sens de l’art. 54 al. 2 LTr.
L’art. 51 LTr, qui traite de l’intervention préalable de l’autorité en cas d’infraction, prévoit qu’en cas d’infraction à la loi, à une ordonnance ou à une décision, l’autorité cantonale, l’Inspection fédérale du travail ou le service médical du travail signale l’infraction au contrevenant et l’invite à respecter la prescription ou décision qu’il a enfreinte (al. 1). Si le contrevenant ne donne pas suite à cette intervention, l’autorité cantonale prend la décision voulue, sous menace de la peine prévue à l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0 ; al. 1). Lorsqu’une infraction selon l’al. 1 constitue en même temps une violation d’une convention collective de travail, l’autorité cantonale peut tenir compte, d’une manière appropriée, des mesures que les parties contractantes ont prises pour faire respecter la convention (al. 2).
L’art. 52 LTr, qui concerne les mesures de contrainte administrative, prévoit que lorsqu’une décision rendue en vertu de l’art. 51 al. 2 LTr n’est pas observée, l’autorité cantonale prend les mesures nécessaires pour rétablir l’ordre légal (al. 1). Lorsque l’inobservation d’une décision selon l’art. 51 al. 2 LTr met sérieusement en danger la vie ou la santé de travailleurs ou le voisinage de l’entreprise, l’autorité cantonale peut, après sommation écrite, s’opposer à l’utilisation de locaux ou d’installations, et, dans les cas particulièrement graves, fermer l’entreprise pour une période déterminée (al. 2).
L’art. 53 LTr traite, quant à lui, du retrait et refus de permis concernant la durée du travail.
L’art. 50 LTr, qui concerne les décisions administratives, prévoit par ailleurs que les décisions fondées sur la loi ou sur une ordonnance doivent être communiquées par écrit. Lorsqu’il s’agit d’un refus total ou partiel de donner suite à une requête, elles doivent être motivées et mentionner le droit, le délai et l’autorité de recours (al. 1). Les décisions peuvent être modifiées ou rapportées en tout temps si les faits qui les ont motivées viennent à se modifier (al. 2).
La doctrine précise que si l’autorité compétente donne suite à une dénonciation et constate une violation du droit, elle doit mettre en place une aide, au besoin par des contraintes administratives (art. 51 à 53 LTr) et, le cas échéant, par des contraintes pénales au sens des art. 59 à 62 LTr (Laurent MOREILLON, in Thomas GEISER/Adrian VON KAENEL/Rémy WYLER [éd.], Loi sur le travail – commentaire, 2005, n. 8 ad art. 54 LTr). Par ailleurs, celui qui a droit à une décision peut ainsi saisir l’autorité supérieure avec recours administratif ou recours de droit administratif en cas de refus ou de retard de l’autorité inférieure (Laurent MOREILLON, in Thomas GEISER/Adrian VON KAENEL/Rémy WYLER op. cit., n. 12 ad art. 54 LTr).
Les directives du SECO sont des ordonnances administratives interprétatives (ATA/978/2014 du 9 décembre 2014 consid. 13). Le SECO précise qu’une dénonciation selon l’art. 54 al. 1 LTr n’est pas soumise à une forme particulière et qu’elle ne doit pas obligatoirement émaner d’une personne qui aurait la qualité pour agir contre une décision. La qualité d’auteur de la dénonciation ne confère aucun droit particulier, si ce n’est celui d’être renseigné sur les effets de la dénonciation : si l’auteur n’est pas directement concerné par les activités de l’inspection du travail, par exemple s’il n’est pas ou plus employé dans l’entreprise dénoncée, l’inspection ne pourra que lui communiquer si des démarches ont été entreprises ou non. L’autorité cantonale ne pourra en aucun cas dévoiler le contenu des éventuelles décisions prises à l’encontre de l’entreprise (SECO, commentaire de la loi sur le travail,
ad art. 50 LTr, consulté le 15 août 2017 à l’adresse :
Selon l’art. 4 de la loi genevoise sur l’inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 (LIRT – J 1 05), intitulé « décisions », l’office statue sur l’applicabilité de la LTr à une entreprise non industrielle ou à certains travailleurs occupés dans une entreprise industrielle ou non industrielle, au sens de l’art. 41 al. 3 LTr (al. 1). Il rend les décisions en matière d’assujettissement concernant les entreprises ou les parties d’entreprises industrielles, conformément à la LTr (al. 2). Les décisions et les mesures administratives prévues aux articles 50 à 53 LTr sont du ressort de l’office (al. 3). En cas de constat d’infraction à la loi, à une ordonnance ou à une décision de l’office, l’inspection paritaire signale l’infraction au contrevenant et l’invite à respecter la prescription ou décision qu’il a enfreinte conformément à l’art. 51 al. 1 LTr (al. 4). L’office prend également les mesures de contrainte administrative prévues par l’art. 86 al. 2 de la loi fédérale sur l’assurance-accidents du 20 mars 1981 (LAA – RS 832.20 ; al. 5).
L’art. 4 al. 6 LIRT, entré en vigueur le 1er mai 2016, prévoit quant à lui que :
« Lorsque l’office, respectivement l’inspection paritaire, statue ou formule une invitation à se mettre en conformité, suite à une dénonciation, l’office, respectivement l’inspection paritaire, informe dans un délai raisonnable le plaignant des démarches entreprises dans le cadre de sa dénonciation. L’office lui notifie les décisions qui le concernent dans la mesure où il a qualité pour obtenir une telle décision ».
Cette disposition, qui ne donne pas de prime abord la qualité de partie à l’auteur de la dénonciation, énonce toutefois un certain nombre de prérogatives accordées à celui-ci qu’il convient de préciser.
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique. Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution.
Il convient à titre préalable de distinguer les notions de « plaignant », contenues dans l’art. 4 al. 6 LIRT, et de « dénonciateur », lesquelles sont parfois utilisées de manière imprécise. L’examen de la doctrine et des dispositions légales permet de distinguer le « plaignant », lequel dénonce auprès de l’autorité des agissements qui le touchent personnellement, du « dénonciateur » qui n’est au contraire pas personnellement lésé par les faits qu’il dénonce. Cette interprétation est confortée par la terminologie utilisée sur le plan pénal. Le droit de procédure pénale définit en effet le simple dénonciateur comme celui qui n’est ni lésé ni victime (art. 301 al. 3 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 – CPP – RS 312.0 ).
En l’espèce, le recourant, qui a formé une dénonciation auprès de l’OCIRT à l’encontre de son ancien employeur pour signaler « le comportement inacceptable et inadmissible de [son] supérieur » notamment à son encontre, doit être qualifié de plaignant. C’est d’ailleurs le terme utilisé à l’art. 4 al. 6 LIRT. Il convient alors de déterminer si la loi lui confère expressément un droit à être informé des suites données à sa dénonciation et / ou la qualité de partie.
Le texte de l’art. 4 al. 6 1ère phrase LIRT traite de l’information devant être donnée au plaignant, suite à sa dénonciation, lorsque l’OCIRT statue ou formule une invitation à se mettre en conformité à l’égard du dénoncé. Les termes employés dans cette disposition sont clairs, de sorte qu’il n’apparaît pas utile de s’écarter de son interprétation littérale. À teneur de celle-ci, l’OCIRT doit en effet informer le plaignant des démarches entreprises suite à sa dénonciation. Sa lecture ne permet pas de considérer que cette disposition confère uniquement au plaignant un droit à savoir si une intervention a ou non été initiée par l’OCIRT.
Compte tenu des éléments développés ci-dessus, l’OCIRT aurait dû informer explicitement le recourant du fait que sa dénonciation avait été suivie d’effets, ce que ce dernier a appris fortuitement, et lui communiquer concrètement les mesures prises par l’autorité.
L’art. 4 al. 6 LIRT ne confère toutefois pas un droit de consulter le dossier. En effet, cette disposition ne prévoit pas explicitement un tel droit à l’égard du plaignant, pas plus qu’elle ne lui accorde la qualité de partie dans le cadre de la procédure ouverte par l’OCIRT (contrairement à ce que prévoit l’art. 9 LComPS qui octroie la qualité de partie, notamment, au patient-plaignant). Dans la mesure où il ne dispose pas de la qualité de partie, le recourant ne saurait faire valoir un droit à consulter le dossier de l’OCIRT (art. 44 al. 1 LPA a contrario).
L’art. 4 al. 6 2ème phrase LIRT indique par ailleurs que l’OCIRT notifie au plaignant les décisions qui le concernent dans la mesure où il a qualité pour obtenir une telle décision.
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets.
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 – LPA – RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voies de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure. Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possède pas un tel caractère, il n’est pas sujet à recours.
En l’espèce, l’interprétation littérale et systématique de l’art. 4 al. 6 2ème phrase LIRT amène à constater que cette disposition impose à l’OCIRT de notifier à un plaignant ses décisions, au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, pour autant qu’elles le concernent et que ce dernier ait la qualité pour obtenir une telle décision.
(ATA/1473/2017)
Me Philippe Ehrenström, avocat, ll.m., Genève et Yverdon-les-Bains
Le droit du travail et de la protection des données en Suisse 