Transparence et procédures judiciaires

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La loi genevoise sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD – A 2 08) régit l’information relative aux activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle est constituée de deux volets, correspondant aux deux buts énoncés à l’art. 1 al. 2 LIPAD. Elle a pour premier but de favoriser la libre formation de l’opinion et la participation à la vie publique par l’information du public et l’accès aux documents (transparence  – art. 1 al. 2 let. a LIPAD ; titre II LIPAD) et pour second but de protéger les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant (protection des données – art. 1 al. 2 let. b LIPAD ; titre III LIPAD).

Toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d’accéder aux documents officiels, à moins qu’un intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 28 al. 2 Cst-GE). Il a déjà été jugé que cette disposition n’avait pas une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4).

En édictant la LIPAD, le législateur a érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et la mise en œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). Le principe de transparence est un élément indissociable du principe démocratique et de l’état de droit, prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté politique (ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 4b et les références citées). L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l’administration pour faire primer celui de la publicité.

Selon l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD, le traitement de données personnelles par les institutions publiques n’est pas soumis à la présente loi lorsqu’il est effectué notamment par les juridictions et les autres autorités judiciaires en application des lois de procédure pénale, civile, administrative ou d’entraide judiciaire ou d’autres lois régissant leurs activités, aux fins de trancher les causes dont ils sont ou ont été saisis ou de remplir les tâches de surveillance dont ils sont ou ont été investis, sous réserve de l’art. 39 al. 3.

Il ressort des travaux préparatoires que l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD constituait une clause d’exclusion du champ d’application à raison de l’entité chargée de procéder au traitement, en faveur du pouvoir judiciaire. Il n’était guère possible de définir a priori l’activité juridictionnelle d’une manière plus précise que celle qui figurait ici, mais le but visé était d’exclure clairement toute l’activité juridictionnelle du pouvoir judiciaire, seules les activités à caractère non juridictionnel étant soumis à la loi. Le traitement de données personnelles n’était ainsi pas soumis à la loi lorsqu’il était effectué par le Conseil supérieur de la magistrature, les juridictions et les autres autorités judiciaires en application des lois de procédure pénale, civile, administrative ou d’entraide judiciaire ou d’autres lois régissant leurs activités, aux fins de trancher les causes dont ils étaient saisis ou de remplir les tâches de surveillance dont ils sont investis (…). Plus délicate était la question de savoir s’il était acceptable de soumettre au champ d’application de la loi le traitement de données relatives à des procédures judiciaires closes. A priori, il se justifiait de permettre l’exercice d’un certain nombre de droits personnels, mais ceux-ci ne sauraient avoir pour conséquence d’éluder des règles de procédure ou des dispositions spécifiques (notamment les règles sur la révision). Cette question étant généralement traitée dans les lois de procédure ad hoc, l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD n’avait pas à réserver pour autant une seconde exception dans la LIPAD (cf. commentaire article par article du PL 9’870 de 2006, MGC 2005-2006 X A 8490).

Dans un cas où le recourant requérait l’accès à l’entier de son dossier personnel s’agissant des documents le concernant détenus par un département, la chambre de céans a considéré qu’il contournait la finalité de la LIPAD en tentant par ce biais d’obtenir des informations dont il pourrait se voir refuser l’accès par le Tribunal de première instance dans le cadre de la procédure civile l’opposant à l’autorité intimée (ATA/1404/2017 du 17 octobre 2017 consid. 6).

Cet arrêt a été annulé, par arrêt du Tribunal fédéral 1C_642/2017 du 28 mai 2018, lequel a notamment retenu que l’accès aux données personnelles ne dépend pas d’un intérêt ou d’un but particulier (consid. 2.4). Il était également indubitable que le dossier personnel du recourant contenait bien des données fixées sur un support, au sens défini par l’art. 4 LIPAD (consid. 2.5.2).

La chambre de céans [Chambre administrative de la Cour de justice GE]  a plus récemment retenu que les principes dégagés par l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_642/2017 étaient transposables à un requérant qui sollicitait l’accès aux données personnelles d’une tierce personne, en ce sens que l’existence d’une procédure civile ne constituait pas un motif pour refuser une requête fondée sur la LIPAD (ATA/175/2019 du 26 février 2019 consid. 7c).

Précédemment, il avait déjà été jugé que l’intérêt privé d’une personne à obtenir des données personnelles (en l’occurrence une adresse) pour faire valoir ses droits en justice constituait un intérêt privé prépondérant au sens de la LIPAD et de son règlement qui l’emportait sur la protection de la sphère privée de la personne concernée (ATA/441/2018 du 8 mai 2018 consid. 6 ; ATA/373/2014 du 20 mai 2014 consid. 4c ; ATA/819/2012 du 4 décembre 2012 consid. 4).

Par souci d’harmonisation verticale et dans la mesure où les différentes législations sur la transparence visent le même but et reprennent des principes de base globalement identiques, la chambre de céans a admis que la jurisprudence rendue sur la base de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans ; RS 152.3) peut en principe être transposée à la LIPAD (ATA/154/2016 du 23 février 2016).

Selon son art. 3 al. 1 let. a ch. 1 et 2, la LTrans ne s’applique pas à l’accès aux documents officiels concernant notamment les procédures civiles et pénales.

Dans son Message relatif à la LTrans, le Conseil fédéral avait indiqué que « l’accès aux documents relatifs aux procédures administratives et judiciaires énumérées à l’art. 3 let. a était régi par les lois spéciales applicables. Les documents qui, bien qu’ayant un rapport plus large avec les procédures en question, ne faisaient pas partie du dossier de procédure au sens strict, étaient en revanche accessibles aux conditions de la LTrans. La disposition garantissant la formation libre de l’opinion et de la volonté d’une autorité s’appliquait par conséquent chaque fois que la divulgation d’un document officiel était susceptible d’influencer le déroulement de procédures déjà engagées ou d’opérations préliminaires à celles-ci » (Message du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, 1850, ch. 2.2.2.1.1 in fine).

Afin d’éviter une collision de normes, il était impossible de recourir à la LTrans dans le but d’éluder les règles spéciales concernant l’accès aux documents relevant des procédures topiques (recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence du 2 décembre 2019 [ci-après : le préposé fédéral] N. 15). L’accès à un document ne devait pas pouvoir entraver la bonne marche d’une procédure judiciaire. Il fallait toutefois distinguer, d’une part, entre les documents élaborés en dehors d’une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d’une telle procédure) et, d’autre part, les documents qui avaient été ordonnés expressément dans le cadre d’une procédure judiciaire (par exemple un échange d’écritures ou une expertise mise en œuvre par les autorités judiciaires). C’était seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s’appliquait pas ; les autres documents demeuraient accessibles en vertu du principe de la transparence. D’ailleurs, selon la pratique du préposé fédéral, « il n’est pas possible d’exclure l’application de la LTrans lorsque, dans le cadre de la procédure pendante, les documents en question constituent uniquement des moyens de preuve et ne sont ni directement en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à l’objet du litige ; admettre l’application de l’art. 3 al. 1 let. a LTrans dans un tel cas équivaudrait à permettre […] de contourner sciemment le but de la loi sur la transparence par la simple production des documents demandés dans une procédure quelconque avec laquelle ils n’entretiennent qu’un lien lâche » (recommandation du préposé fédéral du 2 décembre 2019 ch. 15). Dit autrement, l’exclusion vise des documents qui concernaient précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui pouvaient se trouver dans le dossier de procédure au sens large.

(Arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève ATA/39/2022 du 18.01.2022, consid. 4 et 7)

Me Philippe Ehrenström, avocat, LLM, CAS, Genève et Onnens (VD)

A propos Me Philippe Ehrenström

Ce blog présente certains thèmes juridiques en Suisse ainsi que des questions d'actualité. Il est rédigé par Me Philippe Ehrenström, avocat indépendant, LL.M. (Tax), Genève et Yverdon.
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